نظارت مالی همدان
ارائه قوانين و مقررات مرتبط با امور مالی در بخش دولتی  
قالب وبلاگ
آخرين مطالب

ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی در نظام بین الملل و حقوق ایران

رضا آقاموسی طهرانی

امروزه واحد های متنوعی ، متصدی ادارة امور عمومی و تامین نیازها و ارائه خدمات به عموم آحاد اجتماع هستند . موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی نیز یکی از اقسام موسسات عمومی عهده دار بخشی از امور عمومی می باشند . که بر اساس اصل عدم تمرکز فنی بنا نهاد شده اند . این موسسات دارای شخصیت حقوقی ، دارایی و نهادهایی خاص و جدا از سازمان مرکزی دولت هستند . ( رضایی زاده ، همان ، ص 101 بنقل از رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 192 )

مطلب عمده در خصوص این نهاد ها و موسسات این است که اولاً از چه ویژگی ها و شرایطی برخوردار هستند و ثانیاً اینکه ماهیت این نهادها و موسسات در واقع چگونه شکل گرفته است .

اما برای یافتن ویژگی ها و خصوصیات این سازمان ها ابتدا باید سازمان های مشابه نیز مورد بررسی قرار بگیرند تا درک صحیحی از این موسسات حاصل شود . و در خصوص ماهیت این سازمان ها نیز باید کلیه قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی ، مصوبات و آیین نامه های هیئت وزیران ، آراء صادره از مراجع قضایی و دیدگاه حقوقدانان در این رشته از حقوق مورد توجه و مطالعه قرار بگیرد .

لذا بر این اساس بخش اول از این مقاله اختصاص یافته به شناسایی سازمان های غیر دولتی در نظام بین الملل که بیشترین شباهت را به سازمان های عمومی غیر دولتی در ایران دارند . در بخش بعدی سازمان های غیر دولتی در نظام حقوقی ایران مورد مطالعه قرار گرفته است . که ابتدا سازمان غیر دولتی مشمول آیین نامه مصوب 29 / 3 / 84 و سپس سازمان های خصوصی غیر دولتی و بعد سازمان های عمومی غیر دولتی که موضوع اصلی این پژوهش می باشد مورد مطالعه قرار گرفته است . و در همین بخش به انواع سازمان های عمومی غیر دولتی از نظر استقلال مالی ، ویژگی و خصوصیات این نهاد ها و سپس به ماهیت این نهاد ها و موسسات اشاره شده است . که ذیل آن به چهار نظریه اشاره شده است :

-          نظریه ماهیت دولتی

-          نظریه ماهیت غیر دولتی

-          نظریه ماهیت متغیر

-          نظریه ماهیت دوگانه .

1- سازمان ها ي غير دولتي در نظام بين الملل

1-1 ) تعریف : امروزه در اکثر سیستم های حکومتی ، تأسیساتی که دارای شخصیتی مجزا از سازمان های حکومت مرکزی می باشند ، برای اداره وظایف عمومی ایجاد شده اند . این سازمان ها ابزارهای مؤثری برای حکومت مرکزی می باشند که به منظور انجام وظایف اجرایی و عمومی تخصصّی که نیازمند استقلال و دور بودن از مسائل سیاسی است ، ایجاد گردیده اند .

( به نقل از رستمی ، ولی و حسینی پور ، سید مجتبی ، نظارت مالی بر موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی ، فصلنامه حقوق ، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی ، دوره 39 ، شماره 4 ، زمستان 1388 ، ص 193 )

در برخی متون بین المللی از اینگونه نهاد ها به سازمان های مردم نهاد نیز تعبیر می شود و در تعریف آن این چنین آورده اند که سازمان های مردم نهاد ، سازمانی است که مستقیماً بخشی از ساختار دولت محسوب نمی شود اما نقش بسیار مهمی بعنوان واسطه بین فرد فرد مردم و قوای حاکم و حتی خود جامعه ایفاء می کنند .

گزارش تهیه شده توسط سازمان ملل در سال 1995 نشان می دهد که در آن زمان قریب 29000 سازمان مردم نهاد بین المللی وجود داشته است . که تعداد سازمان های مردم نهاد داخلی کشورها حتی از این رقم نیز بالاتر بوده است . بنحوی که در این گزارش آمده است حدود دو میلیون سازمان غیر دولتی فقط در ایالات متحده مشغول به فعالیت هستند .

سازمان هایی چون صلیب سرخ جهانی ، دیدبان حقوق بشر ، سازمان عفو بین الملل و سازمان هلال احمر در ایران از جمله سازمان غیر دولتی و به تعبیری سازمان های مردم نهاد ، می باشند که انجام برخی وظایف دولتی و نظارت های حکومتی را در سطوح بین المللی و یا در سطوح داخلی بر عهده گرفته اند .

1-2 ) مراحل شکل گیری سازمان های غیر دولتی

سه مرحله تکامل برای سازمان های غیر دولتی توسط کورتون در سال 1990 در نوشته ای تحت عنوان " سه دوره شکل گیری فعالیتهای داوطلبانه" شناسایی شده است . در مرحله اول نوع خاصی از سازمان های مردم نهاد شکل می گیرد که بر امداد رسانی و رفاه متمرکز بوده و مستقیماً به افراد ذینفع ، خدمات امدادی ارائه می کرده است . توزیع غذا ، تامین پناهگاه و ارائه خدمات بهداشتی نمونه هایی از خدمات این قبیل سازمان های مردم نهاد بوده است . در واقع سازمان های غیر دولتی در این مرحله نیاز های روز افراد را تشخیص می دادند و به برآورده ساختن آنها می پرداختند.

در مرحله دوم از تکامل ، سازمان های غیر دولتی به مجموعه های مستقل و خود کفای محلی تبدیل شدند. در این مرحله سازمان ها امکانات جوامع محلی را گسترش دادند تا بتوانند با اقدامات محلی مستقل نیاز آن ها را بر آورده سازند .

در مرحله سوم از تکامل ، سازمان غیر دولتی و به تعبیری سازمان های مردم نهاد ، می کوشند تا تغییراتی را در سیاست گذاری ها در سطح ملی و بین المللی به وجود آورند . لذا به مرور این موسسات از نقش سابق خود که تامین و ارائه خدمات عملیاتی بود فاصله گرفته و نقش هدایت کننده و سرعت دهنده در راستای توسعه و آبادانی را بر عهده گرفتند .

1-3 ) تامین بودجه سازمان های غیر دولتی

بخش اعظمی از بودجه سازمان های مردم نهاد از محل حق عضویت در سازمان ، محصولات تجاری اعم از کالا و خدمات کمک های مالی اعطاء شده توسط موسسات بین المللی یا دولتها و کمک های مردمی تامین می شود .

اگر چه اصطلاح سازمان های مردم نهاد تلویحاً بیانگر استقلال این سازمان ها از دولت ها است اما برخی از این سازمان ها با توجه به اهداف غیر انتفاعی و هزینه ای که دارند ، به منظور تامین بودجه خود ، وابستگی شدیدی به دولت ها دارند و لذا تا حدودی به استقلال این نهاد ها خدشه وارد می شود .

علاوه بر هزینه های لازم جهت تحقق اهداف ، چنين نیست که خدمات همه اشخاصي که برای سازمان های مردم نهاد فعالیت می کنند ، داوطلبانه باشد بلکه افرادی هستند که برای سازمان های غیر دولتی فعالیت می کنند و به ازای فعالیتی که ارائه می دهند مطالبه دستمزد نیز مي كنند . هر چند حقوقی که اعضای حقوق بگیر سازمان های مردم نهاد می گیرند در مقایسه با سازمان های تجارتی در بخش خصوصی کمتر است به هر حال این حال موجب افزایش هزینه جاری این سازمان ها خواهد شد .

1-4 ) عملکرد سازمان های غیر دولتی در مقایسه با بخش خصوصی

از آنجا که سازمان های مردم نهاد خدمات خود را ( مانند آموزش ، کمک های فوری و اقدامات بشر دوستانه) به صورت رایگان یا به نرخ یارانه ای به عموم ارائه می کنند ، در برابر بخش خصوصی قادر به رشد و تکامل نبوده و توان رقابت موثر ، کار آمد و پایدار را ندارند . زیرا هر زمان که سازمان های غیر دولتی محصولات یا خدمات خود را ( مانند صنایع دستی ، ارزشیابی ها،حفاری چاه ، مشاوره) در ازای دریافت مبلغی به مردم عرضه کنند ، آنها ناخواسته برای مدتی با فعالان بخش خصوصی که ارائه کننده همان خدمات هستند وارد رقابت نابرابر می شوند . البته در این رقابت از این امتیاز با ارزش برخوردارند که بودجه آنها از کمک های مردمی تامین می شود و افرادی نیز حاضر مي شوند داوطلبانه و رایگان برای آنها کار کنند . و اینکه در صورت کسری بودجه ، دولت از آنها در راستای تامین اعتبارات مالی حمایت خواهد کرد .

( www.en.wikipedia.org/w / index.php.accessed February.2008 )

2- سازمان های غیر دولتی در حقوق ایران

2-1 ) سازمان غیر دولتی

از مجموع مباحث حقوقدانان و همچنین مواد قوانین و مقررات، این چنین بدست می آید که در حقوق ایران دو دسته نهاد غیر دولتی شناخته شده است که در قالب سازمان غیر دولتی مشغول به فعالیتند. یکی از آنها با عنوان "سازمان غیر دولتی" شناخته شده است که مشمول آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی مصوب 29 / 3 / 84 می باشد و گروه ديگر  که با عنوان "نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی" شناخته شده اند و مشمول تعريف ماده 5 قانون محاسبات عمومی و ماده واحده های آن و همچنین ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری هستند .

بر اساس بند الف از ماده 1 آیین نامه فوق ، سازمان غیر دولتی به تشکل هایی اطلاق می شود که توسط گروهی از اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر حکومتی به صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مربوط ، تاسیس شده و دارای اهداف غیر انتفاعی و غیر سیاسی باشد. جهت ارائه تفصیل بیشتر از این تعریف ، واژگان کلیدی به صورت دقیق تری توضیح داده شده اند . چنان که در تبصره 2 همان ماده آمده است : واژه "غیر دولتی" به این معنا است که دستگاه های حکومتی در تاسیس و اداره سازمان دخالت نداشته باشند . البته مشارکت مقامات و کارکنان دولتی در تاسیس و اداره سازمان در صورتی که خارج از عنوان و سمت دولتی آنان باشد ، مانع وصف غیر دولتی سازمان نخواهد بود .

در تبصره 3 همان ماده آمده : اهداف غیر سیاسی در بردارنده فعالیتی است که مشمول ماده یک قانون احزاب نگردد. تبصره 4 نیز اهداف غیر انتفاعی را عبارت از عدم فعالیت های تجاری و صنفی انتفاعی به منظور تقسیم منافع آن بین اعضا ، موسسان ، مدیران و کارکنان سازمان تعریف می کند .

در نهایت در تبصره 5 ياداور می شود که "داوطلبانه" به معنای مشارکت ، تاسیس و اداره سازمان بر اساس اصل آزادی اراده اشخاص است .

امثال مساجد ، تکایا و هیأت های مذهبی را به عنوان نهادهای غیر دولتی سنتی و قدیمی شناسایی نموده اند و پس از آن، صندوق قرض الحسنه ، موسسات خیریه ، انجمن اسلامی و حتی فارغ التحصیلان دوره هاي تحصيلي و در دوران اخیر اتحادیه ها ، اصناف و نظام های صنفی و مهندسی شکل های جدیدتری از این نهادهای مدنی است که البته می بایست رفته رفته از کنترل مدیران نیمه دولتی خارج شده و کاملاً به عنوان یک سازمان غیر دولتی مشغول به فعالیت شوند .

( www.en.wikipedia.org/w / index.php)

2-2 ) سازمان های خصوصی غیر دولتی

برای آنکه جایگاه سازمان های عمومی غیر دولتی بهتر شناسایی شود، در اینجا از عبارتی با عنوان سازمان های خصوصی غیر دولتی نام برده ایم تا با توضیح سایر سازمان های غیر دولتی ضمن مقایسه میان انواع بخش های غیر دولتی ، تعریف صحیح تر و جامع تري از سازمان های عمومی غیر دولتی بدست آوریم .

طبق این تقسیم سازمان های غیر دولتی به دو دسته جزئی تر شامل سازمان های خصوصی غیر دولتی و سازمان های عمومی غیر دولتی تقسیم می شوند .

سازمان های خصوصی غیر دولتی شامل شرکت های هفت گانة تعريف شده در قانون تجارت ، شرکت های مدنی مشمول قانون مدنی ، سازمان های غیر دولتی موضوع آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی است . همچنين بخش تعاون نيز که مشتمل بر انواع شرکت های تعاونی اعم از تعاونی متعارف ، تعاونی سهامي عام و تعاونی فراگیرملی است در رديف اين گروه از سازمان ها است.

مهم ترین وجه تمایز سازمان های خصوصی غیر دولتی با سازمان های عمومی غیر دولتی این است که حیطة وظایف و تعهدات این دو بسیار متفاوت است . سازمان های خصوصی غیر دولتی برای کسب منافع شخصی و انجام عملیات هایی که آنها را در رسیدن به منافع مادی یاری می رساند ایجاد شده اند و جز کسب منفعت برای اعضاء خود هدف دیگری دنبال نمی کنند . اما سازمان های عمومی غیر دولتی برای عهده دار شدن و انجام برخی وظایفی که اصولاً بر عهده دولت است ایجاد می شوند و به عنوان نهادی برای کمک به دولت در راستای انجام بهتر وظایف خود که همان ارائه خدمات عمومی است ، ایجاد شده است . بنابراين هدف از ایجاد این سازمان ها کسب در آمد و افزایش منافع شخصی نیست بلکه کمک به دولت در راستای تحقق وظایف عمومی، از عمده اهداف ایجاد این گونه از سازمان ها است . طبیعتاً اين هدف گذاری هیچ گونه هماهنگی با بخش خصوصی و سازمان های خصوصی غیر دولتی ندارد زیرا در سازمان هاي اخير، هدف اصلی کسب حداکثر منافع برای اعضاء است.

2-3 ) سازمان عمومی غیر دولتی

سازمان های عمومی غیر دولتی از جمله جدیدترین موسسات عمومی هستند که به عنوان پدیده ای نوین در ادرة امور عمومی ایجاد شده اند و نشان گر حد اعلای عدم تمرکز در اداره امور عمومی است .

ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1 / 6 / 66 در تعریف این موسسات مقرر داشته : موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجارة قانون ، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبة عمومی دارد تشکیل شده یا می شوند . فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط ، از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید .

فهرست این قبیل موسسات و نهاد ها به موجب تبصره ای در 19 / 4 / 73 به تصویب رسید که به موجب آن ده سازمان و موسسات وابسته به آنها به عنوان موسسات عمومی غیر دولتی شناخته شدند :

1- شهرداری ها 2- بنیاد جانبازان انقلاب اسلامی 3- هلال احمر 4- کمیته امداد امام خمینی 5- بنیاد شهید و امور ایثارگران 6- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی 7- کمیته ملی المپیک 8 – بنیاد 15 خرداد 9- سازمان تبلیغات اسلامی 10- سازمان تأمین اجتماعی.

همچنین به موجب مصوبه مجلس شورای اسلامی ، جهاد دانشگاهی ، بنیاد امور بیماری های خاص و سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران نیز به فهرست قانون موسسات و نهادهای عمومی غیر ذولتی الحاق شدند .

در قانون محاسبات عمومی کشور سازمان غیر دولتی بصورت مطلق تعریف شده است اما طبق قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 18 / 11 / 86 در ماده 3 آمده است : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد سازمانی مشخص است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبة عمومی دارد .

طبق این تعریف ، لازم است بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این موسسات از طریق منابع غیر دولتی تامین شود که این ویژگی می تواند تا حدودی باعث نوسان و چالش در احکام و ماهیت این موسسات بشود . چرا که امکان دارد موسسه ای در یک سال بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه خود را از منابع دولتی تامین کند و در سال دیگر این امکان برایش وجود نداشته باشد .

( ولی رستمی و سید مجتبی حسینی پور ، همان ، ص 194 )

2-3-1 ) انواع سازمان های عمومی غیر دولتی

از آثار داشتن شخصیت حقوقی مستقل که قانونگذار برای سازمان های عمومی غیر دولتی در نظر گرفته این است که این سازمان ها دارای استقلال مالی خواهند شد و از آثار و نتایج استقلال مالی ، داشتن آزادی عمل در نحوه هزینه کرد و کسب در آمد و تصمیم گیري مستقل مربوط به امور مالی است.

( رضائی زاده ، محمد جواد ، حقوق اداری 1 ، نشر میزان ، 1385 ، ص 101 بنقل از رستمی ولی حسینی ، همان ، ص 195 ) .

( انصاری ، ولی الله ، کلیات حقوق اداری ، نشر میزان ، 1374 ، ص 216 )

البته سازمان های عمومی غیر دولتی در همه موارد به واسطه استقلال حقوقی ، لزوماً استقلال مالی نخواهند داشت و از لحاظ استقلال مالی این سازمان ها به سه دسته تقسیم می شود :

1- سازمان های عمومی غیر دولتی که دارای استقلال مالی کامل از دولت است . مانند بنیاد مستضعفان ، موسسات جهاد نصر ، جهاد استقلال ، بنیاد 15 خرداد و کتابخانه آیت الله مرعشی نجفی.

2- سازمان های عمومی غیر دولتی که فاقد در آمد مالی بوده و تنها مصرف کنندة اعتبارات هستند . مانند هلال احمر ، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی ، بنیاد امور بیماری های خاص و سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران.

3- سازمان های عمومی غیر دولتی که حالت بینابین داشته هم در آمد مالی دارند و هم از امتیازات دولتی استفاده می کنند مانند شهرداری ها و بنیاد فرهنگی و هنری رودکی.

البته بيشتر سازمان های عمومی غیر دولتی جزء دسته ي اخیر هستند که در آنها اصل بر خود کفایی مالی است ولی در صورت کمبود در آمد و اعتبار به دلیل آنکه وظیفه ي انجام خدمات و نیازهای عمومی را بر عهده دارند و از طرفي هم اصل پیوستگی ، دوام و تعطیل ناپذیری در امور عمومی بر اين سازمان ها حاكم است ، از محل بودجه ی عمومی کل کشور مورد حمایت قرار می گیرند . ( ولی رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 195 )

در نتیجه استقلال مالی سازمان های عمومی غیر دولتی وابسته به میزان استفاده از حمایت های دولتی است و هر چقدر این وابستگی کمتر باشد ، استقلال مالی نیز بیشتر خواهد بود و از شخصیت حقوقی مستقل از دولت برخوردار خواهد شد و هر چه میزان این وابستگی مالی به کمک های دولتی بیشتر باشد ، استقلال مالی این سازمان ها مورد خدشه وارد شده و عملاً داشتن شخصیت حقوقی مستقل از دولت نیز کم رنگ می شود . به همین جهت است که قانون مدیریت خدمات کشوری سازمان عمومی ای که بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع دولتی تامین می گردد را در حکم موسسه و سازمان دولتی دانسته است . ( مستفاد از مفهوم مخالف ماده 3 ق . م . خ . ک )

ج ) انجام وظایف عمومی

همانطور که گفته شد انجام وظایف عمومی در مرحله اول بر عهده دولت است ، اما به ضرورت انجام برخی از این وظایف به بخش های غیر دولتی واگذار می شود . و عموماً سازمان های عمومی غیر دولتی عهده دار انجام این وظایف می شوند . حقوقدانان این اقدام را در راستای عدم تمرکز در اداره امور عمومی و تخصصی کردن انجام وظایف دولتی دانسته اند . (ولی رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 192 وص 193 ) که نتیجة آن می تواند ارائه بهتر خدمات عمومی به آحاد اجتماع باشد . قانونگذار نیز در ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1 / 6 / 66 در تعریف این سازمان ها مقرر داشته است : موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی ... به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبة عمومی دارد ، تشکیل شده یا می شوند . همچنین در ماده 3 از قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 18 / 11 / 86 آمده است : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی ..... عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد .

بنابراين موسسات عمومی غیر دولتی در واقع دولت را در انجام وظایف و خدمات عمومی یاری می کنند و به نحوی کارگزار دولت در این زمینه ها هستند . ( خانی ، داود ، بررسی واگذاری بنگاه های دولتی به موسسات غیر دولتی ، روزنامه دنیای اقتصاد ، 2 / 8 / 1388 )

براي آگاهی بیشتر با چگونگی اجرای این ویژگی، به اساس نامه برخی از موسسات عمومی غیر دولتی اشاره می شود:

در ماده 10 از اساس نامه ي تشکیلات و سازمان دهیاری مصوب 21 / 11 / 1380 هیئت وزیران ، وظایف دهیاری که طبق ماده 2 همان اساسنامه به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی شناخته شده ، به تفصیل بیان شده است که با مطالعة مجموعة این وظایف به وضوح روشن خواهد شد که دهیاری ها عملاً عهده دار وظایف دولتی شده اند و به عنوان نهادی غیر دولتی برای یاری دولت در انجام وظایفش ایجاد شده است .

برخی از این وظایف به شرح ذیل است :

1-  بهبود وضعیت زیست محیطی روستا.

2- تشویق و ترغیب روستاییان به انجام اقدامات لازم براي رعایت سیاست های دولت .

3- همکاری موثر با مسئولان مربوط براي حفظ و نگه داری منابع طبیعی واقع در محدوده ی قانونی و حریم روستا .

4- اعلام فرامین و قوانین دولتی مربوط و پی گیری حسن اجرای آن ها .

5- شناسایی زمینه های اشتغال و مساعدت براي تامین کار افراد جویای کار با همکاری دستگاه های مربوط .

6- فراهم كردن زمینه ایجاد خیابان ، کوچه ، میدان ، پارک ، فضای سبز ، ورزشی و آموزشی و مراکز تفریحی عمومی.

در ماده 3 از اساس نامه موسسه جهاد استقلال مصوب 14 / 2 / 1379 هیات وزیران نيز که در ماده یک آن به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی شناسایی شده آمده است :

موضوع فعالیت این موسسه عبارت است از :

1- طراحی ، احداث و اداره واحدهای صنعتی و تولیدی و ارائه انواع خدمات مورد نیاز بخش کشاورزی و توسعه روستایی

2- انجام امور فرهنگی ، آموزشی و تحقیقاتی

3- انجام فعالیت بازرگانی اعم از صادرات و واردات مربوط به موارد موضوع بندهای 1 و 2 این ماده .

در ماده 3 از قانون اساس نامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران مصوب 29 / 2 / 67 مجلس شورای اسلامی نیز این چنین مقرر شده است :

وظایف جمعیت هلال احمر ..... بدین قرار است :

1- ارائه خدمات امدادی در هنگام بروز حوادث و سوانح طبیعی مثل زلزله و سیل .

2- کمک به امر توانبخشی و ارائه خدمات اجتماعی .

3- کمک به تهیه دارو و وسایل تجهیزات پزشکی مورد نیاز مرکز بهداشتی ، درمانی و آموزشی کشور .

در ماده 3 از قانون اساس نامه بنیاد شهید انقلاب اسلامی مصوب 27 / 2 / 77 مجلس شورای اسلامی نیز در خصوص اهداف این بنیاد مقرر شده است :

1- تجلیل ، تکریم ، صیانت و حمایت از خانواده معظم شاهد .

2- تلاش برای استفاده از امکانات عمومی جامعه و نظام و نیز بهره گیری از سرمایه و دارایی بنیاد برای رشد و اعتلای مادی و معنوی خانواده معظم شاهد .

د ) برخورداری از حمایت های دولتی

گفتيم كه علت اصلی ایجاد سازمان های عمومی غیر دولتی خروج از تمرکز در انجام وظایف عمومی توسط دولت و یاری رساندن به دولت در انجام وظایف دولت است. از طرف ديگر چون وظایف دولتی هیچ گاه نباید تعطیل شود و اصل دوام و استمرار انجام وظایف دولتی وجود دارد ، این سازمان ها برای آنکه هیچ گاه با کسری بودجه و اسباب انحلال مواجه نشوند از حمایت های مختلف مالی از ناحیه دولت برخوردارند.

حمایت هایی چون اختصاص ردیف بودجه معین از محل اعتبارات دولتی و یا معافیت مالیاتي. به عنوان نمونه در ماده 7 اساس نامه بنیاد شهید انقلاب اسلامی از جمله منابع مالی این بنیاد ، کمک ها و اعتبارات مصوب در بودجه عمومی کل کشور در نظر گرفته شده است.

قانون اساس نامه جمعیت هلال احمر نیز در ماده 17 در خصوص منابع مالی جمعیت این چنین مقرر نموده است :

1- چهل و دو درصد از در آمد حاصل از حق الثبت اسناد رسمی .

2- یک ریال از هر مراسله سفارشی و بیمه اعم از داخله و خارجه و مبلغ دو ریال از هر امانت پستی .

3- معادل یک درصد قیمت هر بلیط هواپیما و کشتی .

4- کمک های دولت به منظور تامین منابع مالی کافی و تقویت و تحکیم نیروی جمعیت که باید همه ساله ردیف اعتباری به عنوان اعانه در بودجه کل کشور منظور گردد .

در ماده 20 قانون اساس نامه جمعیت هلال احمر نیز مقرر شده است : اموال ، املاک ، مستغلات و وسایط نقلیه جمعیت از قوانین پرداخت عوارض ، حق الثبت و مالیات ها مستثنی بوده و از پرداخت هزینه های دادرسی نيز در تمام مراحل رسیدگی معاف است.

همچنين در تبصره 5 از ماده 42 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17 / 2 / 87 آمده است : ..... هر گونه انتقال به صورت صلح و هبه به نفع دولت ، نهاد های عمومی غیر دولتی ، دانشگاه ها و حوزه های علمیه مشمول پرداخت مالیات نقل و انتقال موضوع این ماده نخواهد بود .

هـ ) نظارت های خاص بر موسسات عمومی غیر دولتی

با اينكه سازمان های عمومی غیر دولتی در عمليات اجرائي خود از استقلال برخوردار بوده و دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند به خاطر آن که از حمایت مالی دولتی برخوردار بوده و عهده دار انجام وظایفي عمومی اند که اصولاً بر عهده دولت است ، اطمينان از اجرای مناسب وظایف و خدمات عمومی و همچنین صحت عملکرد مالی در خصوص نحوه هزینه اعتبارات و حمایت های دولتی آنها نيازمند نظارت خاص و موثر سازمان های اجرایی کشور بر این گونه موسسات است .

امروزه در بيشتر کشورهای دنیا بحث نظارت مالی کار آمد بر موسسات عمومی غیر دولتی که هم عهده دار امور عمومی هستند و هم از کمک های مالی دولت برخوردارند ، به صورت روز افزون مطرح شده است .

ابزار اصلی نظارت مالی شامل بودجه دولت ، داده های ادواری درباره مالیه عمومی ، حساب های سالانه و گزارش های تحقیقی و سایر گزارش های عمومی سازمان های مستقل است .

( پریمچاند ، آریگاپودی ، پاسخگویی مالی در بخش عمومی ، ترجمه : قاسمی ، محمد و خاکباز ، افشین ، مجلس و پژوهش ، شماره 51 ، 1385 ، ص 310 بنقل از ولی رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 198 )

در کشور ما نیز بودجه و گزارش عملکرد مالی مهم ترین نظارت مالی است . بدین ترتیب که نظارت مالی پیش از طرح و بررسی بودجه شروع و تا تدوین و تنظیم آن ادامه دارد ( فرزیب ، علی رضا ، بودجه ریزی دولتی در ایران ، انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی ، 1377 ، ص 112 بنقل از ولی رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 198 ) و پس از آن نیز در هنگام اجرا بر نحوة اجرا و در مرحلة آخر چگونگی اجرای آن نظارت می شود . بنابراین نظارت های بودجه اي ، چارچوب نظارت مالی را ترسیم می كند ( امامی ، محمد و نادری ، مسعود ، تاملاتی پیرامون نظارت مالی بر دستگاه های دولتی ایران ، نشریه حقوق اساسی شماره 8 ، 1386 ، ص 44 بنقل از رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 198 ) . برای اعمال این نظارت ها ، نهاد ها و رویه هایی ایجاد شده است تا هم تضمینی براي عملکرد مالی مناسب این موسسات بوده و هم در نهایت تضمینی نسبت به حقوق و منافع عمومی و حسن اجرای وظایف و خدمات عمومی این موسسات باشد .

( براي مطالعه بیشتر در این خصوص رجوع شود به ولی رستمی و حسینی پور ، نظارت مالی بر موسسات و نهاد های غیر دولتی )

3- ماهیت حقوقی سازمان های عمومی غیر دولتی

3-1 ) دیدگاه اول : در حکم مراجع دولتی هستند .

ممکن است برخی معتقد باشند سازمان های عمومی غیر دولتی اگر چه در عنوان ، لفظ غیر دولتی دارند اما در واقع ، قانون گذار که خود ایجاد کنندة این نوع از سازمان ها است آنها را در ردیف موسسات و دستگاه های دولتی محسوب کرده و آنها را تابع قوانین و مقرراتی که ناظر به مراجع دولتی است ، قرارداده است. دلائلی که می توان برای توجیه این نظر ابراز نمود به شرح زير است :

1- در ماده 4 آیین نامه ضوابط تأسیس بیمه غیر دولتی مصوب شورای عالی بیمه این چنین آمده است :

وزارت خانه ها ، موسسه های دولتی ، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و شرکت های موضوع ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نمی توانند جزء موسسین موسسه بیمه ( غیر دولتی ) باشند .

 این ماده به وضوح سازمان های عمومی غیر دولتی را هم ردیف نهادهای دولتی دانسته و به همین جهت آنها را از تاسیس بیمه های غیر دولتی محروم ساخته است .

2- در آیین نامه اجرایی ماده 22 قانون مدیریت خدمات کشوری و در راستای حمایت از بخش غیر دولتی موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی که بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آنها توسط دولت تامین می شود ، همانند وزارت خانه ، موسسات وشرکت های دولتی از حمایت های مربوط به بخش غیر دولتی استثناء شده اند .

در اینجا نیز با اینکه در عنوان این سازمان ها ، عمومی غیر دولتی به کار رفته است ، با این حال در حکم نهاد دولتی محسوب شده و از حمایت های مربوط به بخش غیر دولتی محروم شده اند .

3- در دادنامه 457 صادره 4 / 6 / 88 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده است : طبق قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1374 ..... رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات و خودداری موسسات عمومی غیر دولتی ..... در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است و چون صلاحیت دیوان عدالت اداری ، شکایت، تظلم و اعتراض نسبت به تصمیمات اقدامات و مصوبات واحدهای دولتی اعم از وزارت خانه ها و سازمان ها و موسسات و شرکت های دولتی ، شهرداری ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها است ( شمس ، عبدالله ، آیین دادرسی مدنی ، ج 1 ، دراک ، 85 ، ص 119 ) همین موضوع نشانگر آن است که در اینجا نیز قانونگذار ، سازمان های غیر دولتی را یک نهاد دولتی محسوب کرده است  و دیوان عدالت اداری را مرجع رسیدگی به امور سازمان های عمومی غیر دولتی دانسته است .

4- در ماده 32 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب مصوب 21 / 1 / 79 آمده است : وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و وابسته به دولت ، شرکت های دولتی ، نهاد های انقلاب اسلامی و موسسات عمومی غیر دولتی ، شهرداری ها و بانک ها می توانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای طرح هرگونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط از اداره حقوقی خود یا کارمندان رسمی خود استفاده نمایند .

در این ماده نیز قانونگذار سازمان های عمومی غیر دولتی را در حکم مراجع دولتی دانسته و از امتیاز استفاده از اشخاصی غیر از وکلای دادگستری را در رسیدگی به دعاوی خود برخوردار کرده است .

5- در ماده 41 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 25 / 8 / 84 آمده است : هر نوع بکارگیری افراد بازنشسته در وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و کلیه دستگاه های موضوع ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه ..... و موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی ..... و هر دستگاهی که به نحوی از انحاء از بودجه ی کل کشور استفاده می نماید ، جز با تصویب هیات وزیران تحت هر عنوان ممنوع می باشد. کلیه قوانین عام و خاص مغایر با این ماده ملغی الاثر است. در اینجا نیز قانونگذار سازمان های عمومی غیر دولتی را به جهت آنکه به نحوی از بودجة کل کشور استفاده می کنند در حکم سازمان های دولتی دانسته و آنها را مشمول مقررات استخدامی دولتی کرده است .

همچنین در ماده 50 همان قانون صراحتاً آمده است :

همه دستگاه هایی که در جداول قوانین بودجه سنواتی برای آنها اعتبار منظور شده است و شکل حقوقی آنها منطبق با تعاریف مذکور در مواد 2 ، 3 ، 4 و 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1 / 6 / 66 نیست از لحاظ اجرای مقررات قانون یاد شده صرفاً به مدت دو سال در حکم موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی به شمار می آیند و از این جهت مشمول مقررات مالی دولت هستند.

این موضوع مؤید آن است که قانون گذاران به سازمان های عمومی غیر دولتی ، به عنوان یک نهاد دولتی نگاه كرده اند .

6- در ماده 4 از آیین نامه تنظیم برخی از مقررات مربوط به پرداخت و اعزام به خارج از کشور کارکنان دولت مصوب 25 / 10 / 81 صراحتاً کارکنان سازمان های عمومی غیر دولتی به عنوان کارکنان دولت محسوب شده (به واسطه ي عنوان قانون ) و آمده است : مفاد این آیین نامه شامل کلیه کارکنان رسمی و غیر رسمی ..... کلیه نهاد های عمومی غیر دولتی ، بانک ها و شرکت های بیمه می گردد .

7- قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در ماده 5 خود در توضیح دستگاه های اجرایي ،سازمان های عمومی غیر دولتی را در ردیف نهاد دولتی نام برده و آنها را از جمله دستگاه های اجرایی محسوب کرده است . در این ماده آمده است: کلیه وزارتخانه ها ، موسسات دولتی یا نهاد های عمومی غیر دولتی ، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آن ها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران و ..... ، بانک ها و بیمه های دولتی ، دستگاه اجرایی نامیده می شوند .

8- در ماده 24 از قانون اساس نامه جمعیت هلال احمر ( که خود یکی از مصادیق سازمان های عمومی غیر دولتی است ) مقرر شده است ، جمعیت در رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان ثابت و حقوق بگیر ، مشمول قوانین و مقررات دولتی است . همچنین در ماده 25 همان اساس نامه تاکید شده است : نحوه رسیدگی به اختلافات احتمالی فی ما بین کارکنان و جمعیت را آیین نامه استخدامی جمعیت پیش بینی خواهد نمود . به هر حال موضوع از شمول قانون کار خارج است .

در اینجا نیز می توان تمایل قانونگذار به دولتی محسوب شدن سازمان های عمومی غیر دولتی و برخورداری از شرایط و امتیازات خاص دستگاه های اجرایی را در اساس نامه جمعیت هلال احمر مشاهده نمود .

9- با وجود این که سازمان حسابرسی از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان بازرس شرکت ها و موسسات دولتی تعيين شده است اما در ماده 14 اساسنامه موسسة جهاد نصر ( که طبق ماده 1 همين اساس نامه به عنوان یک موسسه عمومی غیر دولتی شناخته شده است ) آمده است : بازرس قانونی موسسه ، سازمان حسابرسی است .

همچنین در ماده 18 همین اساس نامه مقرر شده است : در صورت انحلال موسسه ، اموال متعلق به آن ، در اختیار دولت قرار می گیرد تا مطابق قانون محاسبات عمومی کشور نسبت به آنها تعیین تکلیف شود .

همچنین در ماده 23 اساسنامه موسسه جهاد نصر تصریح شده است : سود موسسه ..... در چارچوب وظایف قانونی وزارت جهاد سازندگی به تشخیص وزیر جهاد سازندگی به مصرف می رسد .

مجموعه ي اين شرایط و ضوابط بر خلاف مسلم قواعدی است که در بخش خصوصی و تعاونی حاکم است . بنابراين از مجموعه ي این مواد چنین استنتاج می شود که قانون گذار ، سازمان های غیر دولتی را در حکم مراجع دولتی دانسته است و هیچ یک از اصول و قواعد مقرر در قانون تجارت و بخش خصوصی و تعاونی با ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی انطباق ندارد.

عیناً همین مقررات و با همین شماره مواد در اساس نامه موسسه جهاد استقلال که از دیگر سازمان های عمومی غیر دولتی است ، تکرار شده است .

در اساس نامه شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی نیز موادی وجود دارد که از مجموع آن چنین به دست مي آيد که با آن که عنوان این نهاد، عمومی غیر دولتی است ( مقرر در ماده 1 همان اساسنامه ) اما در واقع قواعد و مقررات دولتی هم چنان بر این نهاد حاکم است . به عنوان مثال در تبصره ماده 7 اساسنامه آمده است : رئیس شورا هم طراز مقامات موضوع بند ج ماده 71 قانون مدیرت خدمات کشوری می باشد . ( از نظر امتیاز شغلی همانند وزراء، نمایندگان مجلس و معاونین رئیس جمهور است )

همچنین در تبصره ماده 21 اساسنامه مقرر شده است : در صورت انحلال شورا ، اموال منقول و غیر منقول در اختیار ولی فقیه می باشد که به هر نحو صلاح می دانند مصروف گردد .

در اساس نامه بنیاد شهید انقلاب اسلامی که از دیگر نهاد های عمومی غیر دولتی است در ماده 15 آمده است : مقررات اداری و استخدامی بنیاد ..... به تصویب هیأت وزیران می رسد .

این موضوع نشانگر همان دید دولتی دانستن سازمان های غیر دولتی است .

3-2 ) در حکم مراجع غیر دولتی است

ممکن است برخی برخلاف دیدگاه اول ، بر این عقیده باشند که سازمان های عمومی غیر دولتی مراجعی غیر دولتی هستند و قانون گذار نیز به درستی و با دقت عنوان سازمان " عمومی غیر دولتی " را برای آن انتخاب کرده و در مقام گفتار و در مقام عمل نیز دچار تعارض نشده و هیچ گاه این مؤسسات و نهادها را در حکم نهاد دولتی محسوب نکرده است . / ن م ا ب

دلائلی که می توان برای توجیه این دیدگاه ابراز نمود به شرح ذیل است :

1- در سیاست های ابلاغی رهبر معظم انقلاب در خصوص سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی ( 1 / 3 / 84 ) در بند 1 از بخش الف ، آمده است : " دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هر گونه فعالیت ... را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد ... به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیر دولتی واگذار کند. "

در اینجا دولت و در نتيجه نهادهای دولتی از هرگونه فعالیت اقتصادی غیر از موارد صدر اصل 44 منع شده اند اما سازمان های عمومی غیر دولتی در کنار بخش تعاونی و خصوصي مجاز به فعالیت اقتصادی هستند و این مسئله به وضوح نشانگر آن است که نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی فی الواقع غیر دولتی هستند چرا که اگر نهاد دولتی محسوب می شدند ، حق فعالیت اقتصادی به غیر از موارد صدر اصل 44 را نمی داشتند .

در بند دوم همین بخش از ابلاغیه رهبری نیز مجدداً و با تفصیل بیشتری به این نکته اشاره شده است .

2- قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجراء سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در ماده 3 و 2، فعالیت های اقتصادی را به سه گروه مجزا تفکیک کرده است . گروه اول مجموعه فعالیت های اقتصادی است که دولت از حضور در آنها به کلی منع شده است . گروه دوم مجموعه فعالیت های اقتصادی است که باید حداقل 80 % آن به بخش غیر دولتی واگذار شود و گروه سوم مجموعه فعالیت هایی است که منحصراً در صلاحیت و اختیار بخش دولتی است .

نکته مهم این است که در ماده 3 همین قانون ، صراحتاً بخش عمومی غیر دولتی در کنار بخش های خصوصی و تعاونی مجاز به فعالیت در گروه اول ( که بخش دولتی از آن منع شده است ) می باشد . و این مسئله نشانگر آن است که قانون گذار، بخش عمومی غیر دولتی را در حکم مراجع غیر دولتی دانسته و آن را مشمول قواعد و مقررات بخش های غیر دولتی دانسته است .

 ماده 8 همین قانون نیز صراحتاً سازمان های عمومی غیر دولتی را در ردیف بخش خصوصی و تعاونی قرار داده و به عنوان نهادی غیر دولتی مستحق برخورداری از امتیازات دولتی، در شرایط خاص دانسته است .

 در این ماده مقرر شده است : هر امتیازی که برای بنگاه های دولتی با فعالیت اقتصادی گروه یک و دو ماده ( 2 ) این قانون مقرر شود ، عیناً و با اولویت برای بنگاه یا فعالیت اقتصادی مشابه در بخش خصوصی ، تعاونی و عمومی غیر دولتی باید در نظر گرفته شود .

3- قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در ماده 117 صراحتاً ابراز داشته است : کلیه دستگاه های اجرایی به استثناء ..... نهاد عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده 3 تطبیق دارند ( سازمان عمومی غیر دولتی که بیش از پنجاه درصد سرمایه آن از منابع غیر دولتی تامین شده باشد ) ..... مشمول مقررات این قانون می شوند .... .

در این ماده قانونگذار به صراحت سازمان های عمومی غیر دولتی را از شمول مقررات و قوانین خاص دستگاه های اجرایی و دولتی استثناء کرده است و این مسئله نمایان گر این است که سازمان های عمومی غیر دولتی در واقع نیز در حکم مراجع غیر دولتی هستند و از قوانین مربوط به دستگاه های دولتی تبعیت نمی کنند .

در ماده 18 همین قانون نیز مقرر شده است : کارمندان بخش های غیر دولتی که ..... تمام و یا قسمتی از وظایف و تصدی امور دولتی ..... را عهده دار می باشند ، کارکنان تحت پوشش کار فرمای غیر دولتی تلقی می گردند ..... کارفرمایان این کارمندان موظفند با کارمندان تحت پوشش خود مطابق قانون کار و تأمین اجتماعی و سایر قوانین و مقررات مربوطه رفتار نمایند و می توان چنین ابراز داشت که یکی از مصادیق قطعی مشمول ماده 18 ، همین سازمان های عمومی غیر دولتی است که عهده دار انجام برخی وظایف و تصدی امور دولتی شده اند. طبق این ماده سازمان های عمومی غیر دولتی در نظر قانون گذار واقعاً در زمرة بخش غیر دولتی محسوب می شود و مقررات استخدامی و روابط میان کارگر و کارفرما در آن مشمول قانون کار و تامین اجتماعی است .

در ماده 13 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 18 / 11 / 85 ، سازمان های عمومی غیر دولتی در کنار بخش های غیر دولتی نام برده شده است و صراحتاً در مقابل واحدهای دولتی قابلیت بر عهده گرفتن و انجام وظایفی را دارا می باشد . در این ماده مقرر شده است امور تصدی های اجتماعی ، فرهنگی و خدماتی از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی تعیین صلاحیت شده و با نظارت و حمایت دولت و با استفاده از شیوه های زير انجام می گيرد :

1- اعمال حمایت لازم از بخش تعاونی و خصوصی و نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی مجری این وظایف.

2- خرید خدمت از بخش تعاونی و خصوصی و نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی.

3- مشارکت با بخش های تعاونی و خصوصی و نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی از طریق اجاره ، واگذاری امکانات ، تجهیزات و منابع فیزیکی .

4- واگذاری مدیریت واحد های دولتی به بخش تعاونی و خصوصی و نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی با پرداخت تمام و یا بخشی از هزینه سرانه خدمات .

5- در رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و در دادنامه 672 به کلاسه پرونده 84 / 248 صادره 8 / 8 / 86 آمده است :

 نظر به اینکه شهرداری از موسسات عمومی غیر دولتی است و قرارداد خرید خدمت را فقط ادارات و سازمان های دولتی می توانند منعقد نمایند ... شکایت شاکی ( در خواست بازگشت به کار بر اساس قانون کار و تعیین وضعیت خدمتی و تأدیه حقوق قانونی ) را وارد تشخیص ... می دهد .

این رأی نیز بیان کننده این مطلب است که در رویة قضایی نیز ماهیت غیر دولتی برای سازمان های عمومی غیر دولتی در نظر گرفته شده و این سازمان ها از اختیارات و مقررات ناظر به دستگاه های دولتی محرومند.

مطلبی که در تفصیل بیشتر این دیدگاه باید اشاره شود این است که طبق این نظریه ، سازمان های عمومی غیر دولتی ماهیتی غیر دولتی دارند اما همین عنوان غیر دولتی ، دارای زیر شاخه هایی چون بخش خصوصی و بخش تعاونی نیز هست . بنابراين ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی يا منطبق بر بخش خصوصی یا تعاونی است و یا به عنوان بخشی خاص در کنار بخش خصوصی و تعاونی شاخه ای جدید از بخش غیر دولتی را تشکیل می دهد كه در اين صورت نیازمند بررسي بیشتری است.

آنچه از ویژگی سازمان های عمومی غیر دولتی به دست آمد این است که این نهادها و موسسات قطعاً نه با بخش خصوصی مشابهت دارند و نه با بخش تعاونی مطابقت دارند . همچنین از ظاهر برخی مواد قانونی که اشاره شد به وضوح چنین برداشت می شود که  سازمان های عمومی غیر دولتی ماهیتی خاص خود داشته و به عنوان شاخه ای جدید از بخش غیر دولتی محسوب می شوند زیرا قانون گذار این نهادها را در کنار بخش خصوصی و بخش تعاونی به عنوان بخش سوم از بخش غیر دولتی نام برده است .

3-3 ) دیدگاه ماهیت متغیر

با توجه به اینکه نظام جمهوری اسلامی ایران در سال های اولیه تشكيل به دليل شرایط حاكم بر تاسيس و شرايط تحمیلي جنگ ، از نظر اقتصادی بر پایه اقتصاد دولتی شکل گرفته بود تا از این طریق نظارت و کنترل بیشتری ایجاد شود ، طبق این سیاست ، اصل بر دولتی بودن هرگونه اقدام و فعالیت اقتصادی بود مگر آنکه صراحتاً و عملاً غیر دولتی بودن آن اظهار می شد . در آن اوضاع و احوال اگر نسبت به ماهیت نهاد یا موسسّه ای تردیدی ايجاد مي شد ، فرض بديهي بر دولتی بودن آن قلمداد مي شد. در نتیجه در خصوص سازمان های عمومی غیر دولتی به خاطر آن که تردید در ماهیت آنها وجود دارد و به طور مشخص معلوم نیست که از چه ماهیتی برخوردارند ، طبق این اصل کلی در آن دوره، این نهاد ها و موسسات را بايد در حکم مراجع دولتی تلقی مي كرديم و به نوعی در این دوره زمانی دیدگاه اول در خصوص ماهیت این سازمان ها حاکم بود. اما در سال های اخیر و با توجه به ابلاغیه مقام معظم رهبری در خصوص نحوه ي اجراء اصل 44 قانون اساسی ( 1 / 3 / 84 )، سیاست های کلی نظام در امور اقتصادی تغییر یافته و بر پایه بخش غیر دولتی استوار شده است . که نتیجه ي آن " کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی " و تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست گذاری و هدایت و نظارت است. ( مذکور در متن ابلاغیه مقام معظم رهبری در خصوص سیاست های قانون اساسی 1 / 3 / 84 و 12 / 4 / 85 )

بنابراين در راستای کوچک سازی حجم تصدی های دولت تنها مواردی که دولت حق فعالیت اقتصادی دارد به صورت خاص تصریح و احصاء شده است . نتیجه سیاست اقتصادی جدید این است که اصل بر غیر دولتی بودن فعالیت اقتصادی است مگر صراحتاً دولتی بودن آن فعالیت در قوانین و مقررات اظهار شده باشد . بر اساس این اصل کلی اگر نسبت به ماهیت یک نهاد یا موسسّه ای تردید داشته باشیم ، باید غیر دولتی بودن آن را تحلیل نماییم تا نظری موافق سیاست های کلی و هدف گذاری های اصلی نظام ارائه شده باشد . به این ترتیب در خصوص سازمان های عمومی غیر دولتی که بیش از پنجاه درصد سرمایه آنها از منابع غیر دولتی تأمین می شود ، باید اذعان نمود که به واسطه ي این اصل کلی و اینکه این نهاد ها از شخصیت حقوقی مستقل و بالتبع از استقلال مالی و اداری برخوردار هستند یک نهاد غیر دولتی محسوب می شوند . / ن م اب

نهایت آن که در سال های اخیر و با تغییر سیاست های کلی نظام ، ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی منطبق با دیدگاه دوم شده است و دلايل زير مؤید این تحلیل خواهد بود . گرچه هنوز از گذشته مواد قانونی و مقررات و آرائی مغایر با این استدلال وجود دارد اما همان طور که گفته شد ، این دسته از مواد و مقررات بر اساس همان سیاست دولتی بودن اداره ي کلیه امور اقتصادی ایجاد شده بود که در سال های اخیر به کلی این سیاست تغییر یافته و لذا این مصوبات فاقد اعتبار قانونی و حقوقی است . زیرا با از بین رفتن علت ، محلی برای اعتبار معلول ( مواد قانونی و مقررات ناظر بر آن ) باقی نمی ماند .

3-4 ) دیدگاه چهارم : نظریه ماهیت دوگانه .

طبق این استدلال ، سازمان های عمومی غیر دولتی از ماهیتی دوگانه برخوردارند . به این صورت که از لحاظ برخی جنبه ها در حکم نهاد دولتی هستند و مشمول قوانین و مقررات دولتی می شوند و از لحاظ برخی جنبه های دیگر ، در حکم نهاد غیر دولتی بوده و تابع قوانین و مقررات بخش غیر دولتی خواهند بود . علت طرح این دیدگاه به خاطر آن است که میان مجموعه ي قوانین و مقررات و آرائی که از ابتداي انقلاب اسلامی تا به حال صادر شده است یک جمع بندي صورت گيرد تا مجبور نباشیم به واسطه تعارض این مقررات ، هر دو دسته قوانین ( قوانین ناظر به دولتی بودن این موسسات و قوانین ناظر به غیر دولتی بودن این نهاد ها ) را غيرر نافذ بدانيم. چرا که هر دو دسته از قوانین و مقررات همچنان معتبر و لازم الاجراء است و دلیل قانونی بر لغو یا نسخ آنها وجود ندارد . بنابراين استدلالی که می تواند این تعارض را رفع کند این است که یا تابع دیدگاه قبلی شویم و یا اینکه طبق این دیدگاه جدید برای سازمان های عمومی غیر دولتی ماهیتی دوگانه را تصور نماییم .

در خصوص جنبه هایی که ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی، در حکم نهاد دولتی محسوب می شود، می توان به ادله ياد شده در بخش دیدگاه اول استناد نمود و در مورد جنبه هایی که ماهیت سازمان های عمومی غیر دولتی را در حکم نهاد غیر دولتی در نظر مي گيرد ، می توان به ادله مذکور در دیدگاه دوم تمسک نمود .

4- نتیجه گیری

با توجه به مباحثی که مطرح شد در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران ، نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی از نظر حقوقی از وضعیتی متمایز از بخش دولتی ، بخش خصوصی و بخش تعاونی برخوردار است و به واسطه ویژگی هایی که برای آنها ذکر شد باید این نهاد ها و موسسات را به طور جداگانه و به عنوان یک بخش جدید که دارای ضوابط و مقررات خاص خود است تحلیل كنيم و در خصوص این که در حال حاضر چه رویکردی نسبت به این گونه از نهاد ها و موسسات وجود دارد ، باید گفت که در حال حاضر این سازمان ها در دسته ي بزرگ بخش غیر دولتی قرار دارند و به هیچ وجه نمی توان این مؤسسات را به ويژه اگر بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آنها از منابع غیر دولتی تامین شود در رديف واحدهای دولتی قلمداد نمود . / ن م ا ب ۲۳۰۳  

نقل از وبلاگ حقوق با اندکی ویرایش

[ شنبه 7 آبان1390 ] [ 23:3 ] [ امیر بختیاریان ]
.: Weblog Themes By Pichak :.

درباره وبلاگ

این وبلاگ توسط جمعی از حسابرسان گروه نظارت مالی اداره کل امور اقتصادی و دارائی استان همدان ارائه می شود. مطالب وبلاگ شامل نقل قوانين و مقررات مرتبط با امور مالی در بخش دولتی و مطالبی درباره مدیریت ،رهبری و اقتصاد است
امکانات وب
Google

در اين وبلاگ
در كل اينترنت

آسایشگاه خیریه کهریزک